Studio Boschi Consuelenza del Lavoro

Infortunio sul lavoro - Invalidità temporanea assoluta - Indennità giornaliera - Principio di non discriminazione - Prestazioni assicurative - Prestazione assistenziale - Tutela assicurativa - Cessazione del rapporto di lavoro - Rimborso annuale - Rigetto

Fatti di causa

1. La Corte d’appello di Torino, in riforma della sentenza di primo grado, ha respinto la domanda di M.R. volta a conseguire il riconoscimento del diritto alla erogazione della indennità giornaliera per invalidità temporanea assoluta dipendente da infortunio sul lavoro occorsole durante l’orario di lavoro in data 2/5/2011, inerente al periodo successivo alla cessazione del proprio rapporto svolto come collaboratrice scolastica alle dipendenze del Ministero dell’Istruzione, Università e Ricerca, in forza di contratto a tempo determinato con scadenza al 30/6/2011, e fino al consolidamento dei postumi come riconosciutole da INAIL (ossia per il periodo dall’ 1/7/2011 al 9/10/2011).

Il giudice di primo grado, premesso che l’assicurazione sugli infortuni per i dipendenti delle amministrazioni statali è attuata dall’INAIL, a mente dell’art. 127 DPR 1124/65, con il sistema della cd. gestione per conto dello Stato, secondo cui le Amministrazioni rimborsano all’ente assicurativo gli importi delle prestazioni da quest’ultimo erogate ai dipendenti pubblici infortunati, e che la ricorrente aveva percepito dal MIUR l’intera retribuzione fino alla scadenza del contratto, ha ritenuto che l’INAIL fosse tenuto ad erogare l’indennità temporanea giornaliera per il periodo successivo al 30/6/2011 detratto quanto già corrisposto dalla amministrazione fino a tale data, e che anche in relazione a tale trattamento assicurativo operava il principio della non discriminazione nelle condizioni di impiego dei lavoratori a tempo determinato, sancito dalla clausola 4 dell’Accordo Quadro trasfuso in Dir. 1999/70/CE e recepito dall’art. 6 d.lgs. 368/2001, rispetto ai lavoratori a tempo indeterminato.

La Corte territoriale ha accolto il gravame proposto da INAIL, sostenendo che, in base all’interpretazione dell’art. 127 co.2 DPR 1124/65 e successiva norma attuativa del DM 10/10/1985, l’Amministrazione statale, che cumula in sé il ruolo di assicurante e di assicuratore, eroga al dipendente la retribuzione in luogo della indennità per inabilità temporanea assoluta, mentre INAIL anticipa le altre prestazioni (indennizzi in capitale e rendite vitalizie) addebitando alle Amministrazioni statali le spese sostenute per le prestazioni corrisposte e per i costi di gestione, che le vengono rimborsati annualmente; in ragione del carattere assistenziale dell’indennità giornaliera per inabilità temporanea, finalizzata ad assicurare al lavoratore i mezzi di sostentamento finché si protrae la condizione di inabilità ostativa all’espletamento della prestazione lavorativa, il MIUR aveva erogato la retribuzione per il periodo di inabilità sofferto durante il rapporto di lavoro, mentre per il periodo successivo (dall’1/7/2011) non vi sarebbero indici normativi idonei a fondare l’obbligo di INAIL di erogare l’indennità giornaliera trattandosi di prestazione non ricompresa nell’ambito di intervento dell’istituto assicuratore.

Non ricorrerebbe, secondo la Corte territoriale, alcuna violazione del principio di non discriminazione in quanto l’esclusione della predetta indennità dalle prestazioni direttamente erogate da INAIL opera anche per i dipendenti a tempo indeterminato.

2. Avverso la sentenza propone ricorso per cassazione M.R. con due motivi, a cui resiste INAIL con controricorso.

Entrambe le parti hanno depositato memorie.

3. All’udienza pubblica del 24 giugno 2025, svolta la relazione del Consigliere relatore, udita la requisitoria del Procuratore Generale che ha concluso per il rigetto del ricorso, e sentiti i difensori delle parti costituite, la Corte si è riservata di decidere.

Ragioni della decisione

1.Con il primo motivo la ricorrente deduce la violazione degli artt. 127 DPR 1124/65 e degli artt. 1 e 7 del DM 10/10/1985 n.121500, nonché l’erronea applicazione dell’art. 66 TU infortuni, e la violazione della Direttiva CEE n. 1999/70 CE e art. 6 D.Lgs. 368/2001.

Rileva la ricorrente che il vuoto di copertura assicurativa per il pubblico dipendente la cui inabilità temporanea assoluta si sia protratta oltre lo spirare del contratto a termine, vada colmato dall’INAIL che ha accertato l’inabilità temporanea assoluta; l’indennità giornaliera, per il suo carattere di prestazione assistenziale, resterebbe solo “fermata” dalla cessazione del rapporto di lavoro pubblico, e per essa l’INAIL avrebbe dovuto procedere alla costituzione di una rendita; invero, alla cessazione del rapporto non sono più dovute le retribuzioni, ma resta ferma la finalità della prestazione assistenziale finché dura l’inabilità.

Al riguardo, richiama sent. Cass. n. 21325/2017 secondo cui l’indennità giornaliera per invalidità temporanea costituisce una prestazione economica, a carattere assistenziale, diretta ad assicurare al lavoratore i mezzi di sostentamento finché dura l’inabilità che impedisce totalmente o di fatto all’infortunato di rendere le sue prestazioni lavorative, per cui tale finalità viene meno se il lavoratore percepisce per intero la retribuzione nello stesso periodo; ragionando a contrariis, la finalità della prestazione continua a sussistere finché dura l’inabilità, per tutto il periodo in cui la retribuzione viene meno.

Con il secondo motivo deduce la violazione della  Direttiva CEE n. 1999/70/CE e dell’art. 6 d.lgs. 368/2001: una interpretazione che escluda l’indennità giornaliera dalle prestazioni direttamente erogate dall’INAIL anche per i dipendenti a tempo indeterminato, contrasterebbe con il principio di non discriminazione con i lavoratori a tempo indeterminato comparabili, poiché la limitazione temporale del trattamento crea un danno all’infortunata, scollega l’evento alla rendita, ed impedisce all’interessata, nel frattempo entrata in ruolo, di ottenere copertura nel periodo intermedio.

Vi sarebbe stata una scomposizione della decisione in due parti: accertata l’inabilità temporanea assoluta il MIUR aveva pagato la retribuzione fino al 30/6/2011, poi per il secondo periodo e fino al 8/10/2011 l’accertamento già riconosciuto era stato annullato per motivi di carattere interpretativo del DM 10/10/85.

Andrebbe, quindi, accertato il diritto all’indennità temporanea assoluta ,in primis qualora il pagamento spetti ad INAIL quale soggetto legittimato all’erogazione, ed in subordine anche nel caso in cui l’INAIL non sia tenuto al pagamento.

1.1 - Nelle memorie depositate in prossimità di udienza la ricorrente precisa che, finché dura l’inabilità che impedisce all’infortunato di rendere le sue prestazioni lavorative, al lavoratore sono assicurati i mezzi di sostentamento, e tuttavia mentre al lavoratore a tempo indeterminato la tutela previdenziale della malattia viene riconosciuta anche oltre la data della cessazione del rapporto di lavoro comportando ciò l’erogazione della correlata prestazione economica, nel contratto a termine l’indennità è disconosciuta alla cessazione del rapporto, determinando una difformità di trattamento tra lavoratori per la quale si invoca l’applicazione della Direttiva CEE n. 1999/70 CE.

2. Nel controricorso l’INAIL eccepisce l’inammissibilità del ricorso, non autosufficiente e contenente censure di merito, nonché l’infondatezza, poiché l’esclusione dal diritto alla erogazione dell’indennità temporanea da parte di INAIL è ravvisabile nell’art. 127 TU n.1124/65 circa la tutela assicurativa realizzata mediante il sistema della gestione per conto dello Stato, regolata dal DM 10/10/85; in particolare, i mezzi di sostentamento sono assicurati mediante il pagamento della retribuzione da parte del datore di lavoro, e non si ravviserebbe alcuna disparità di trattamento poiché l’esclusione opera anche per i dipendenti a tempo indeterminato come evidenziato dalla Corte territoriale.

Nelle successive memorie di udienza l’istituto precisa che non sussiste alcun obbligo per l’istituto di erogare l’indennità di inabilità temporanea ai dipendenti statali, durante e dopo la conclusione del rapporto di lavoro.

3. Nella sua requisitoria il Procuratore Generale ha ravvisato un difetto di legittimazione passiva ad causam nella proposizione della domanda da parte del lavoratore nei confronti di INAIL anziché nei confronti dell’amministrazione pubblica per conseguire le prestazioni assicurative, rilevabile d’ufficio e denunciabile per la prima volta in cassazione, che non si traduce in una semplice ipotesi di possibile contestazione della titolarità passiva del rapporto.

4. Il ricorso è infondato e va respinto.

5. La copertura assicurativa dei dipendenti delle amministrazioni statali contro gli infortuni sul lavoro può essere attuata, come disciplinato dall’art. 127 d.p.r. 1124/1965, con forme particolari di gestione e può anche essere limitata a parte delle prestazioni, fermo restando il diritto degli assicurati al trattamento previsto dal citato Testo Unico.

Trattasi della c.d. gestione per conto dello Stato la cui regolamentazione è disciplinata dal D.M. 10/10/1985; al terzo comma dell’art. 1 è previsto che “l'assicurazione del personale sopra menzionato è attuata dall'Istituto nazionale per l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro per ciascuna amministrazione dello Stato dalla quale il personale medesimo dipende, col sistema di gestione per conto dello Stato”, secondo la modalità del successivo art. 2, comma 1: “Le amministrazioni rimborsano annualmente allo INAIL, su presentazione di appositi elaborati meccanografici, il cui contenuto è sottoscritto dal presidente dell'Istituto e convalidato dall'organo di controllo, gli importi delle prestazioni assicurative erogate a norma dell'art. 66, esclusa l'indennità giornaliera per inabilità temporanea (punto 1), e dell'art. 124 del d.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124, e successive modificazioni ed integrazioni”.

La prestazione assicurativa esclusa ex lege è l’indennità giornaliera per l’inabilità temporanea; diversamente a mente dell’art. 66, sono incluse le prestazioni di rendita per l’inabilità permanente, l’assegno per l’assistenza personale continuativa, la rendita ai superstiti l’assegno una tantum in caso di morte, le cure mediche e chirurgiche, la fornitura di apparecchi acustici.

6. Dalla ricostruzione del richiamato perimetro normativo si evince che l’assicurazione degli infortuni sul lavoro dei dipendenti delle amministrazioni statali è attuata presso INAIL nelle forme della gestione per conto dello Stato, nel senso che l’Istituto anticipa le prestazioni che le amministrazioni statali provvedono annualmente a rimborsare, ma restano a carico di queste ultime le indennità giornaliere, destinate ad assolvere funzione assistenziale per il sostentamento del lavoratore, che temporaneamente non lavora; l’indennità giornaliera per invalidità temporanea è dunque, di fatto, sostitutiva della retribuzione, “costituisce una prestazione economica, a carattere assistenziale, diretta ad assicurare al lavoratore i mezzi di sostentamento, finché dura l'inabilità che impedisce totalmente e di fatto all'infortunato di rendere le sue prestazioni lavorative” (cfr. Cass. sent. 12402/02); l'indennità per inabilità temporanea assoluta, infatti, “ha il preciso scopo di ricomporre l'equilibrio economico infranto dall'infortunio e dalla conseguente assenza dal lavoro, ossia la funzione di integrare la capacità di guadagno del lavoratore venuta meno a causa della temporanea perdita dell'attitudine al lavoro” (Cass. ord. n.2607/18 e ord. n.16722/17, n.3163/15, sent. n. 8486/05, sent. n.12268/98).

7. I dipendenti delle amministrazioni statali sono quindi assicurati contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali in base alle disposizioni del Testo Unico approvato con d.P.R. n. 1124 del 1965 e successive modifiche ed integrazioni, ed in base alle norme contenute nel medesimo decreto, ma la particolarità della descritta copertura assicurativa risiede nella circostanza che il loro rapporto assicurativo non è trilatero, come avviene per gli altri lavoratori, venendo coinvolti il datore di lavoro, il dipendente e l’assicurazione, bensì bilaterale, in quanto nello Stato sono riunite le posizioni sia del datore di lavoro sia dell’assicurazione (assicurante e assicuratore).

Lo Stato affida, però, all’INAIL il compito di assicurare i propri dipendenti, contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali in base alle disposizioni del menzionato Testo Unico.

Pertanto, la valutazione dell’indennizzabilità dei casi rientra nella specifica ed esclusiva competenza dell’INAIL (lo ricorda anche di recente questa Corte con ord. n. 7288/24).

8. Ulteriore peculiarità è rappresentata dal fatto che lo Stato attua la tutela dei propri dipendenti non anticipando il premio assicurativo, ma rimborsando all’INAIL le spese conseguenti alla tutela attuata nei casi di infortunio o malattia professionale.

 Tuttavia, tale rimborso, ai sensi dell’art. 2, co.1 del DM 10/10/1985, è escluso per l’indennità giornaliera per inabilità temporanea, ossia per la prima delle prestazioni riportate nell’elenco dell’art. 66 d.p.r. 1124/65, che resta a carico dell’amministrazione statale.

Trattasi di un’ipotesi eccettuativa della gestione per conto dello Stato, sottratta non soltanto al rapporto trilatero ma anche al rimborso annuale ad INAIL, e resta a carico del datore di lavoro.

8.1 - In sostanza, per i dipendenti delle amministrazioni statali, è esclusa l’erogazione dell’indennità giornaliera per inabilità temporanea da parte dell’INAIL in quanto gli stessi, nel periodo in cui si astengono dal lavoro a causa dell’infortunio subito, percepiscono per intero la normale retribuzione da parte del datore di lavoro.

9. Da tutto quanto innanzi, si evince che la speciale forma di gestione per conto dello Stato è un’assicurazione obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali, e che un dipendente statale beneficia, comunque, di una assicurazione obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro, in ordine alla quale la controparte non è l’INAIL, ma lo Stato.

La citata ordinanza n.7288/2024 ha invero affermato che «La speciale forma di gestione per conto dello Stato disciplinata dal decreto del Ministero del tesoro del 10 ottobre 1985 è un’assicurazione obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro nella quale l’assicuratore non è l’INAIL, ma lo Stato».

10. Ed ancora, si osserva che nelle vicende del contratto a termine, poi, cessato il rapporto di lavoro, viene meno non soltanto l’assimilazione della indennità giornaliera alla retribuzione, quale mezzo di sostentamento finché dura l’inabilità che impedisce lo svolgimento delle prestazioni lavorative, ma viene meno anche la relazione identitaria tra assicurante ed assicuratore, che aveva caratterizzato lo speciale rapporto assicurativo bilatero.

Sul punto, è stato chiarito da questa Corte che il cumulo da parte delle amministrazioni pubbliche della posizione di assicurante e di assicuratore denota un difetto di legittimazione passiva ad causam dell’INAIL per la proposizione della domanda del lavoratore nei suoi confronti: in relazione ai rapporti di assicurazione contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali relativi a dipendenti di Amministrazioni Statali, in cui queste ultime cumulino, rispetto al lavoratore interessato, la posizione di assicurante e assicuratore, la proposizione da parte del lavoratore delle domande per conseguire le prestazioni assicurative nei confronti dell'INAIL, invece che nei confronti dell'amministrazione pubblica, dà luogo al vizio di difetto di legittimazione passiva "ad causam", rilevabile d'ufficio e denunciabile per la prima volta in cassazione, e non ad una semplice ipotesi di possibile contestazione della titolarità passiva del rapporto (cfr. Cass. sent. n. 21325/2017).

10.1 – Orbene, dalla normativa esaminata si evince che è esclusa per i dipendenti statali l'erogazione dell'indennità giornaliera per inabilità temporanea da parte dell'INAIL, anche perché gli stessi durante il periodo di astensione dal lavoro, dovuto ad infortunio, percepiscono per intero la normale retribuzione dal datore di lavoro (in tal senso Cass.n.11737/2016).

In effetti, l'indennità giornaliera per invalidità temporanea costituisce una prestazione economica, a carattere assistenziale, diretta ad assicurare al lavoratore i mezzi di sostentamento finché dura l'inabilità che impedisce totalmente e di fatto all'infortunato di rendere le sue prestazioni lavorative, per cui tale finalità viene meno se il lavoratore percepisce per intero la retribuzione nello stesso periodo.

10.2 - Non ricorre quindi, per il conseguimento della prestazione invocata dal richiedente e secondo la prospettazione dei fatti a sostegno della domanda, la titolarità dell’INAIL di una posizione soggettiva passiva in relazione con l’infortunato, sia in pendenza di rapporto (per l’indennità giornaliera esclusa) sia dopo la sua cessazione (per mancanza di una prestazione economica correlata alla funzione di sostentamento del lavoratore finché dura l’inabilità).

11. Per completezza, va anche precisato che, diversamente da quanto osservato nel primo motivo di ricorso, non si configura, nel delineato sistema, un vuoto di tutela per il lavoratore il cui rapporto di lavoro a termine sia giunto a scadenza: da un lato l’infortunio non sospende il rapporto, tant’è che la prestazione indennitaria giornaliera, rimasta a carico del datore, integra l’importo retributivo senza alterare l’equilibrio economico che l’infortunio aveva rischiato di interrompere, dall’altro non sono precluse altre modalità di ristoro, a cui la stessa ricorrente ha fatto cenno (costituzione di una rendita, riparazione di un danno dell’infortunata, entrata in ruolo nella pubblica amministrazione, con rilievi sulla eventuale mancata copertura nel periodo intermedio) e che non risulta siano state azionate.

12. Neppure si ravvisa la fondatezza della seconda censura: le altre prestazioni previste dall’art. 66 non sono escluse nelle forme di rimborso col sistema di gestione per conto dello Stato, e la doglianza non è specifica sul punto della posizione comparabile con i lavoratori a tempo indeterminato, tenuto conto che nella modalità di esclusione dal rimborso prevista dall’art. 2 d.m. 10/10/1985 la norma non pone alcuna distinzione fra i rapporti di lavoro, escludendo, a monte, la doluta disparità; diversamente opinando, si dovrebbe ipotizzare la costituzione di un rapporto assicurativo trilatero in assenza di rapporto di lavoro, ed anzi susseguente ad una prestazione di indennità giornaliera che invece era già esclusa a carico di INAIL durante il rapporto di lavoro con l’amministrazione statale, a prescindere dal tipo contrattuale.

13. Per tutte le suesposte ragioni il ricorso va, pertanto, respinto.

Le spese del presente giudizio vanno compensate per la particolarità della controversia e per quanto sollevato in questa fase sulla titolarità del rapporto avente diretta interferenza sulla legittimazione del convenuto istituto a resistere in giudizio.

Seguono le disposizioni sul contributo unificato.

P.Q.M.

Rigetta il ricorso.

Spese compensate.

Ai sensi dell'art. 13 comma 1 -quater del d.P.R. n. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello previsto per il ricorso a norma del comma 1 -bis dello stesso art. 13, se dovuto.